El Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos: Jorge Iván González

El plan de Peñalosa tiene propuestas novedosas y valiosas, pero no asegura la continuidad de las políticas exitosas de sus antecesores y sus proyecciones financieras no resultan suficientemente claras.

Construir sobre lo construido

   El Informe de Desarrollo Humano, Bogotá, una Apuesta por Colombia, publicado en 2008, concluyó que uno de los éxitos de la ciudad capital había sido la continuidad de sus principales políticas públicas.
   Los avances evidentes y diversos de la ciudad se explicaban porque las buenas administraciones habían consolidado programas iniciados por los gobiernos anteriores. Los más optimistas llegaron a calificar este proceso como el “milagro de Bogotá”. Los alcaldes tenían claro que era necesario construir sobre lo construido. Y este principio rector de la administración de Antanas Mockus fue reiterado por Luis Eduardo Garzón.
   Pero la línea de continuidad que se mantuvo entre Jaime Castro, Mockus, Peñalosa, Paul Bromberg y Lucho Garzón, se rompió con Samuel Moreno. Después de la ruptura de Moreno, Petro propuso nuevos retos:
   La lucha contra la segregación y el mejoramiento de la capacidad de pago de los hogares,
     La prioridad del agua y del medio ambiente, y

  La búsqueda de fuentes de financiación diferentes de los recursos presupuestales convencionales.

   Estas líneas de acción son importantes, no por haber sido propuestas por Petro, sino porque son la garantía de sostenibilidad de una gran ciudad como Bogotá.
   Pero en vez de construir sobre lo construido, el plan de desarrollo de Peñalosa, Bogotá Mejor para Todos, pretende hacer tabula rasa. Leyendo con cuidado el Plan se observa que el alcalde retoma aspectos centrales de las administraciones pasadas pero, como no quiere reconocerlo, deja las propuestas a mitad de camino y esto puede impedir que se consoliden los logros anteriores. Hay que decir que la alianza Peñalosa-Mockus no se ha expresado en la necesidad de construir sobre lo construido.
   Entre la diversidad de aspectos que se mencionan en el Plan de Desarrollo, comentaré aquí únicamente dos: la concepción de la felicidad y la financiación.

¿Felicidad para todos?

   El corazón del Plan de Desarrollo es la “felicidad para todos”. Este objetivo recuerda el principio del filósofo Jeremy Bentham: “la máxima felicidad para el mayor número”. Desde que fuera enunciada por Benthan, la literatura económica ha tratado de entender el significado operativo de la máxima felicidad. Para Benthan era claro que, desde el punto de vista práctico, el gobernante no tiene más remedio que asimilar la felicidad a la riqueza. Con este criterio, el gobernante sabe que la persona rica es más feliz que la persona pobre. Bentham siempre reconoció las limitaciones de su argumento, pero no encontró otra forma de acercarse a un sentimiento tan complejo como la felicidad.
    Los inversionistas privados tienen que compartir las rentas con el gobierno local.

   Autores recientes como Amartya Sen han asociado la felicidad con la posibilidad de escoger y realizar el plan de vida que la persona juzgue conveniente. El sujeto es más libre en la medida en que amplíe el espacio de sus capacidades. Este es el lenguaje que inspiró el Plan de Desarrollo de Petro.
   Por su parte el Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos asocia la felicidad con el “desarrollo pleno del potencial de los habitantes de la ciudad”. Si se expresara en los términos de Sen se diría: “desarrollo pleno de las capacidades de los habitantes de la ciudad”.
   Pero el Plan de Peñalosa deja de lado la categoría capacidad de Sen y, por su afán de marcar rupturas, propone una definición de la felicidad que es vacía, descontextualizada y ajena a cualquier tradición teórica. Y esta vacuidad no es un problema semántico, ya que tiene implicaciones en el campo de la política pública.

   La incidencia más clara se expresa en la poca importancia que se le otorga al mejoramiento de indicadores como la pobreza multidimensional y la capacidad de pago de los hogares, que son elementos constitutivos de la calidad de vida.
   En el informe entregado por la llamada “Comisión Sarkozy”, creada en Francia en 2009 para medir el rendimiento económico y el progreso social de la nación, se explica bien la forma como la capacidad de pago se relaciona con la libertad y con la felicidad. De acuerdo con este informe, las personas son más felices si pueden llevar a cabo el plan de vida que consideran meritorio, y para ello se requiere que la capacidad de pago aumente.
   Este enfoque ha sido aceptado por los últimos informes de Naciones Unidas.

   También los resultados de la Encuesta Multipropósito de 2014, que se realizó en Bogotá y en 31 municipios de Cundinamarca, permiten hacerle el seguimiento a estas mediciones.
   Pero el Plan de Desarrollo apenas menciona de paso la Encuesta Multipropósito e ignora sus potencialidades como instrumento de la política pública. Además, en él se desconoce la necesidad de hacerle un monitoreo permanente a la capacidad de pago, y a la pobreza multidimensional.
   Al desconocer la relevancia de estas aproximaciones teóricas, existe el peligro de que Bogotá no siga evaluando la política pública a partir de la evolución de estos indicadores.

La financiación

   Peñalosa ha insistido, con razón, en que los ingresos de Bogotá no son suficientes para financiar los grandes proyectos que la ciudad necesita.
   Pero esta afirmación no significa que su administración haya recibido una ciudad en quiebra. Todo lo contrario:

   Peñalosa encontró una ciudad con finanzas sólidas:

   altos ingresos tributarios,

   un catastro actualizado,

   superávit (fiscal y presupuestal) elevado,

   margen de endeudamiento amplio y

   un presupuesto de inversión holgado.
   De todas maneras, estos recursos no son suficientes. La ciudadanía bogotana todavía no ha entendido que se requiere un volumen considerablemente mayor de ingresos para responder a todas las necesidades de esta gran aglomeración.
   El Plan de Desarrollo reconoce que los recursos presupuestales convencionales no son suficientes y reafirma una línea que ya habían propuesto administraciones anteriores: los inversionistas privados tienen que compartir las rentas con el gobierno local. En Bogotá Mejor para Todos se dice: “Mediante la asociación del sector público y el sector privado, capturar la máxima renta del suelo en proyectos inmobiliarios para la construcción de espacio público, equipamientos y la provisión de suelo para proyectos de vivienda, particularmente de interés social y prioritario”.

    Pero en ninguna parte del Plan se aclaran los mecanismos que permitirán que la ciudad comparte las rentas con los inversionistas privados. De manera desordenada se mencionan:

Peajes urbanos,

Pago para poder circular en “pico y placa”,
Cobro de una contribución a los parqueaderos,
Alianzas público privadas (APP),
Pignoración de prediales,
Derechos de edificabilidad,
Consolidar los mecanismos existentes, como la participación en plusvalías, cargas y valorización.

   Algunas de estas alternativas ya han sido consideradas por las administraciones anteriores, y sería interesante que se aprendiera de ellas. Tanto Moreno como Petro dieron pasos para titularizar derechos de edificabilidad, siguiendo el ejemplo de São Paulo, que ha realizado varias emisiones de títulos de esta naturaleza.  

  Estas modalidades de financiación permitirían hacer cierres financieros amplios que superen los marcos limitados de cada uno de los proyectos.

   Además, en el Plan se confía excesivamente en las posibilidades de financiación a través de las APP. Se supone que por este medio se obtendrían unos 13 billones de pesos en el período 2016-2020. Con las APP el valor de las inversiones del Plan sería de 89,5 billones de pesos; sin las APP el monto sería de 76,5 billones.
   El presupuesto se presenta en una forma demasiado agregada que no permite examinar con detalle los componentes de cada pilar y de cada eje. No se entiende bien la forma como se articulan estos ya que los dos tipos de inversión se suman como si no hubiera relación entre pilares y ejes. Las jerarquías entre pilares y ejes son confusas.
   En el Plan se observa una notable asimetría entre los tres pilares, y entre estos y los ejes transversales:
   “Democracia urbana” es el pilar más importante del Plan, y a él se destina el 51,75 por ciento del presupuesto.

“Calidad de vida” recibe el 40,24 por ciento.

   Es notable la poca importancia que tiene “Sostenibilidad ambiental y eficiencia energética”, que apenas tendrá el 0,55 por ciento del presupuesto.

   Entre las fuentes de financiación adicionales, se propone la venta, total o parcial, de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá (ETB). Las inversiones que realizó la empresa durante los últimos años han sido grandes y ello mejoraría su potencial y la haría atractiva, como lo han expresado Empresas Públicas de Medellín (EPM) y Millicom (los posibles compradores parecen valorar más la empresa que lo que lo hace la propia administración).
   Bajo las circunstancias actuales, sí parece conveniente buscar un socio estratégico que permita aprovechar al máximo los activos existentes e impulse la renovación tecnológica de esta empresa.
  *Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic en este enlace. jorgeivangonzalez29@gmail.com

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