Derogar el decreto 562/14 de renovación urbana, fue una de las promesas
electorales de Peñalosa. ¿Por qué? Según su equipo asesor
porque dicho decreto da vía libre para la construcción de grandes edificios,
sin tomar en cuenta los impactos negativos sobre la infraestructura urbana, por
ejemplo, sobre las redes de servicios públicos, además de que las nuevas
edificaciones no dejarán que los rayos del sol iluminen las casas ya
construidas, de barrios ubicados en zonas nobles de la ciudad.
Para conversar sobre este particular,
sobre otros instrumentos de gestión del suelo, como la participación en
plusvalías, así como sobre la estructura tributaria de la ciudad, quien mejor
que Ricardo Bonilla, Secretario de Hacienda durante la administración de
Gustavo Petro, aquí sus opiniones.
deabajo –da–. Conversemos primero, profesor, sobre
la estructura tributaria de Bogotá, puede hacer una pequeña descripción de
cuáles son las principales fuentes de ingreso de la ciudad?
Ricardo Bonilla –RB–. Aparte del impuesto predial, que es el impuesto territorial por
excelencia en cualquier parte del mundo, está el desarrollo urbanístico, con
cuatro aspectos destacados: 1. Delineación urbana, que es cuando se aprueban
licencias y que es considerado en Colombia como un impuesto; 2. La plusvalía,
considerada en el país como un ingreso no tributario y que no genera tanto
ingreso como se suponía; 3. La contribución de valorización, que no es
propiamente por un proceso urbanístico sino que lo cobrado corresponde a un pago
por el desarrollo de algunas obras que van a tener algún efecto sobre el valor
de los predios, pero no por movimiento urbanístico, y 4. Los derechos de
edificabilidad, una innovación del Plan de Desarrollo Nacional que Bogotá
comienza a aplicar por primera vez en el 2015 y que tiene que ver
simultáneamente con el compromiso de devolverle a las ciudades parte del
espacio público por efecto de desarrollos inmobiliarios en términos de
densificación de las ciudades y mayor altura.
da. ¿Cuánto recibió la ciudad por
plusvalía?
RB. En
el año 2013 la plusvalía generó en el país sesenta mil millones, es decir casi
la séptima parte de lo generado por el impuesto de delineación urbana. En
Bogotá la situación es muy similar: mientras esta última puede superar los cien
mil millones, la plusvalía apenas llega a los veinte o treinta mil millones, si
es que llega, en algunos casos son cinco mil millones.
da. ¿Cuál era la realidad para cobrar
tal impuesto al momento de recibir el gobierno?
RB. La
dificultad más grande al iniciar el gobierno radicaba en términos de que la
norma como estaba aprobada se remitía al Plan de Ordenamiento Territorial (POT)
anterior, y que las posibilidades de liquidar y cobrar plusvalía eran por un
cambio de uso o por un aumento de densidad.
Y nos encontramos con casos emblemáticos
de lo ocurrido en la ciudad, obras construidas o que por lo menos estaban ya
planteadas en su procesos de comercialización, caso Gran Estación, ¿allí qué
pasa?, que construyeron en un lote cuyo destino no era comercial, era
residencial, lo cambiaron de uso, al así proceder pagaron plusvalía, pero eso
fue Gran Estación primera fase; cuando construyeron la segunda fase ya no hubo
plusvalía, ¿por qué? Porque a pesar que era el mismo terreno, ya el uso estaba
definido, ya no aplicaba plusvalía sobre esa segunda construcción –que es la
más alta–, es un complemento comercial pero con unos pisos mayores para
oficinas.
Otro ejemplo: el BD Bacatá que es más representativo y dramático, porque
ahí había un hotel de 17 pisos, lo tumban y están construyendo el de 65 y no
hubo plusvalía y son las mismas calles, las mismas vías, la misma red de
acueducto y alcantarillado, nadie hizo nada y la pregunta es: ¿qué le están
devolviendo a la ciudad?, nada, ¿por qué? porque la norma lo cubría.
da. En un artículo publicado hace
algunas semanas en un periódico de circulación nacional se hacía mención de
proyectos en desarrollo usted aludía a proyectos en desarrollo en la zona
aledaña a la torre Bacatá, y señalaba justamente que casi todos estaban cobijados
con esas normas anteriores y que por lo tanto no retribuirían nada a la ciudad…
RB. Esa
es la discusión, retomada en el POT nuevo, el suspendido, donde se pretendía
modificar tal situación y plantear que se trabajara con las nuevas condiciones.
En medio de esa discusión, en algunas reuniones con Sandroni1, la conclusión
fue: pues no vale la pena seguir hablando de plusvalía, es más el desgaste al
intentar modificar esa norma, al intentar que sea más efectiva, es mejor hacer
otra cosa, entonces se trajo el ejercicio de São Paulo y eso es lo que se
plasma en el decreto 562, pero también conserva la posibilidad de cobrar
plusvalía, no es que ésta desaparezca.
da. Usted mencionaba que esos derechos
de edificabilidad vienen desde un decreto nacional, no es una cosa que se
inventó Bogotá y solo para ella.
RB. Así
es. Lo que sucede es que ningún gobernante local puede inventarse impuestos,
estos tienen que ser autorizados desde el Congreso, ni siquiera el Presidente
los puede inventar; todo impuesto tiene que estar creado en el Congreso y
delegado según para quien sea, para su reglamentación, si son impuestos
nacionales el mismo Congreso lo reglamenta; si son para gastos territoriales,
lo que hace el Congreso es crearlos, darles un marco de acción y un margen de
maniobra para que los territorios reglamenten. Pero en este caso, esto ya viene
reglamentado, porque no tuvo que pasar por el Concejo.
da. ¿Se viene aplicando en otras
ciudades? Medellín por ejemplo.
RB. Debería
poderse aplicar en otras ciudades, no sé cómo lo estén haciendo, pero ese es un
tema neurálgico. Lo que demuestra la experiencia de São Paulo, y dicen que la
de Singapur, es que con ese mecanismo es más expedito obtener recursos para
financiar proyectos urbanos, pero tampoco es que genere tantos que reemplace el
predial o los otros.
da. O sea, en ese sentido sigue siendo
importante mantener esos ingresos tipo predial, no hay que descuidarlos.
RB. No
hay que descuidarlos, pero tampoco puede uno meter la mano con tantos
instrumentos hacia la actividad inmobiliaria, porque mata la gallina de los
huevos de oro, porque a la larga ese predio, cuando se venda, termina con un
avalúo, un valor catastral con el cual de ahí en adelante paga impuesto
predial.
da. Que es la base de todo esto,
distinta del avalúo comercial.
RB. De
lo que se trata aquí es que le devuelvan a la ciudad parte del espacio público,
pero entonces la discusión descansa es ahí; valorización, pongámosla a un lado,
al margen, porque ésta es por obras públicas que impliquen financiamiento, el
cual lo asumen quienes se ven beneficiados por la obra, la cual termina
valorando o valorizando los predios.
da. ¿Podríamos identificar, según el decreto 562, zonas donde se esté
concentrando esa mayor actividad constructora?
RB. La historia es que con el POT, y con
el decreto 562, lo que se busca es hablar claramente de lo que denominamos
centro ampliado, que no es toda la ciudad, es la intención efectivamente de
repoblar el centro porque el fenómeno inmobiliario de la ciudad ha conducido a
que las nuevas construcciones se vayan hacia la periferia.
da. En un evento realizado en la
Academia Colombiana de Ciencias Económicas usted aludió a las torres de apartamentos
en localidades periféricas…
RB. En
efecto. Si usted va a Usme encuentra edificios de 18 pisos, si va al borde del
río Bogotá en Engativá, al lado del parque La Florida, allí encuentra edificios
de 20 pisos y no es uno, no es excepcional, son varios; ahí es donde están
planteando cómo construir un paso del río para extender la Avenida José
Celestino Mutis hasta Mosquera, precisamente porque ya todo eso está construido
y al otro lado están parques industriales; donde termina el parque La Florida también
hay parques industriales, entonces eso ya está desarrollado. La propuesta es
repoblar el centro, cuyos límites no son tan pequeños; lo que se llama Centro
Ampliado va desde la Avenida Boyacá para arriba, de la cien hasta la Avenida
Primero de Mayo y el cerro. No es que sea marginal, es más de la mitad de la
ciudad, solo que cuando uno mira las nuevas construcciones, la mayor parte
están fuera de ese polígono, es decir, si usted mira para el norte ya está
pasando la calle 200; si usted mira para el occidente están más abajo de la
Avenida Boyacá, y si mira para el sur está más allá de la Avenida Primero de
Mayo.
da. Ahí está la discusión fuerte,
¿cuál es el modelo que se quiere para la ciudad? ¿Es deseable que continúe en
expansión o mejor una ciudad compacta?, pero esta última alternativa también
implica crear más espacios públicos, y resolver su financiación.
RB. […]
Y que la densidad se redistribuya mejor porque, entonces, tenemos que en una
localidad como Bosa, en algunas áreas, la densidad es más grande que la de
Singapur. La densidad de la ciudad podría decirse no es tan grande en conjunto,
pero si se toman ciertas áreas de la ciudad tienen una enorme densidad.
da. Hace un momento lo mencionaba con
relación a Engativá, en la zona del parque industrial y tomando justamente esa
discusión de qué modelo de ciudad queremos, ¿hasta dónde la nueva oferta de
vivienda para Bogotá ya se localiza fuera de ella?
RB. La
nueva oferta de vivienda para la Sabana, porque es que aquí ya nos metimos en
otro mundo. ¿Cuántos habitantes tiene Soacha? Este es un tema bastante
delicado, nadie sabe cuántos son, según el Dane se aproxima a medio millón,
según sus alcaldes supera el millón de personas; hoy cuenta con construcciones
nuevas para recibir más de cincuenta mil familias, las mismas que son
desplazadas de Bogotá y buscan reubicarse allí. Entonces, ese es un municipio
con características particulares, donde buena parte de su población trabaja en
Bogotá. Algo similar está pasando con toda la Sabana y, entonces, ante tal dinámica
y potencial de demanda las construcciones se están reubicando, en este caso con
un criterio de segregación bastante fuerte. Quiere decir que quienes están en
el norte solo quieren viviendas estratos 5 y 6, y mandan la vivienda popular al
sur, a Mosquera y a Soacha.
da. Un dato muy impresionante de lo
dicho por usted en la conferencia dictada en la Academia Colombiana de Ciencias
Económicas: la existencia de casatenientes, de los multipropietarios, un grupo
de personas dedicado exclusivamente al rentismo, ¿Es así?
RB. Sí,
lo hay. De hecho en Bogotá es claro que más del 40 por ciento de los hogares
paga arriendo; la pregunta es: ¿a quién le pagan?, pues si paga arriendo es
porque hay alguien que tiene el predio para arrendarlo.
da. Ese fenómeno puede identificarse
cuando se levanta un edificio y al día siguiente de su entrega empiezan a verse
los letrero de “Se arrienda” o “Se vende”, lo cual lleva a pensar que alguien
compra para especular, que alguien piensa que esa es una inversión donde su
dinero está seguro…
RB. Así
es. La concentración de la propiedad es importante. En las tierras rurales ésta
se identifica con predios mayores a 500 hectáreas, ahí es donde está el grado
mayor, en las tierras urbanas el grado de concentración nos indica personas que
poseen 5 hectáreas o más; 5 hectáreas en el campo no son nada, en áreas urbanas
es mucho, es otra cosa. Propietarios que en algunos casos –extremo– llegan a
poseer hasta 1.000 propiedades, pero es más normal aquellos que cuentan con 200
o 100 propiedades, la mayoría de estas en estratos 2 y 3, donde es más fácil
arrendar, donde la demanda es mayor.
da. Finalmente, ¿puede el nuevo
alcalde suspender este decreto?
RB. Sí,
lo puede derogar, porque es un decreto de la ciudad, no puede derogar decretos
nacionales, pero los derechos de edificabilidad están aprobados en el Plan
Nacional de Desarrollo.
1 El
entrevistado se refiere al economista Paulo Sandroni, destacado académico
brasilero que trabaja en temas de desarrollo urbano.
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